Ako „upratať“ územný plán Bratislavy?

Územný plán Bratislavy pochádza ešte z roku 2007, teda z čias, keď ešte niektorí verili, že bude v hlavnom meste metro.

Odvtedy sa poslancom podarilo prijať šesť zmien a doplnkov (ZaD), ktoré sa správnejšie či menej správne triafali do budúcej vízie slovenskej metropoly, reagovali na aktuálnu legislatívu a hľadali priestor na zlepšenie mobility obyvateľstvaFabrika Palma na Račianskej ulici už roky nič nevyrába. Stala sa vylomeným zubom bratislavskej mestskej časti Nové Mesto, z ktorého musia pravidelne vyháňať bezdomovcov.

Súčasný majiteľ pozemku, developerská spoločnosť Corwin, by z priemyselného areálu rád urobil modernú štvrť, kde sa ľudia budú cítiť dobre a kde pribudnú funkcie, po ktorých je v okolí dopyt. Corwin kúpil pozemky ešte v roku 2019.

V novembri 2021 predstavil koncept novej štvrte z pera svetoznámeho štúdia. Zatiaľ však nie je jasné, kedy sa s revitalizáciou areálu začne. Prečo? Čaká sa na zmenu územného plánu, podľa ktorého má byť v súčasnosti na území výroba, a bodka.

Ako je to na Slovensku už pomaly folklórom, vyzerá to tak, že si ešte počkáme. Zmeny a doplnky územného plánu sú v súčasnosti de facto jediný legálny spôsob, ako korigovať územný plán mesta. Súčasnému vedeniu magistrátu na čele s primátorom Matúšom Vallom sa podarilo v septembri 2020 schváliť ZaD 06 a v októbri tohto roka odsúhlasili poslanci zatiaľ poslednú úpravu s číslom 07.

Ani v jednom prípade však neprišlo k lokalitným zmenám, ktoré by pomohli napätému realitnému trhu. Čiastkovú úľavu majú priniesť ZaD 08, ktoré obsahujú aj zmeny územného plánu pre projekty, kde sa budú stavať v spolupráci s magistrátom aj nájomné byty.

Zmeny a doplnky

Najvýraznejšie zmeny v ZaD 06 sú tie, ktoré súvisia s výstavbou diaľnice a rýchlostnej cesty D4R7. Okrem toho sa územný plán prispôsobil úpravám zámeru projektu prepojenia železničných koridorov TEN-T 17, ktorý má byť súčasťou magistrály Paríž – Štrasburg – Štutgart – Viedeň – Bratislava, a plánovanému terminálu integrovanej osobnej prepravy – TIOP-u.

„Šestky“ upravili aj niektoré formulácie v textovej časti územného plánu, prispôsobili ich novým legislatívnym zmenám, spresnili ochranu prírody, chránených území, vodných zdrojov a vinohradov a zhrnuli aktuálne stratégie v oblasti rozvoja dopravy.

Väčší rozruch bol okolo ZaD 07. Najkontroverznejšou časťou bolo jednoznačne schválenie novej električkovej trate Pribinova – Košická, ktorá má viesť popred budovu Slovenského národného divadla na Vajanského nábreží. Kauza električka pred SND rozhádala aj poslancov.

Na druhej strane veľmi kladnú odozvu mala nová rozsiahla regulácia reklamy, ktorá by po novom nemala špatiť historické ani prírodné lokality a vyrušovať pozornosť vodičov. Dokument ZaD 07 spresnil a vymedzil podmienky na prijímanie územných plánov zón a zároveň určil, kde sa majú vypracovať. Územné plány zón sú ešte podrobnejšie ako územný plán mesta. Okrem funkcií zóny upresňujú aj urbanizmus.

Posledná aktualizácia územného plánu doplnila aj novú kapitolu v oblasti adaptácie na zmenu klímy so základnými zásadami slúžiacimi na zachovanie prírodného charakteru a reguláciu stavebnej činnosti na území mesta tak, aby boli eliminované dosahy klimatických zmien, ktoré sa budú hlavného mesta v najbližších rokoch dotýkať ešte intenzívnejšie.

V neposlednom rade dopĺňa nové plochy na nakladanie s odpadmi v súvislosti s novými právnymi predpismi. To znie ako riadny kus práce magistrátu. Visia však nad ním viaceré výkričníky. Pozemky pred budovou SND vlastní ministerstvo kultúry, ktoré s električkovou traťou pred kultúrnou ustanovizňou principiálne nesúhlasí.

Proti sú aj niektorí poslanci, urbanisti a značná časť verejnosti. V územnom pláne tak mohla pribudnúť len ďalšia pekná čiara, ktorá zostane skôr ideou ako reálnym plánom.

Zdĺhavý proces

Jedným z problémov je, že sa zmeny a doplnky prijímajú v nesúrodých balíkoch, ktoré obsahujú aj kontroverzné prvky, čo má vplyv na dĺžku prerokovania. Dostalo to na kolená ZaD 04, ktoré v roku 2018 úplne zastavili.

Hlavné mesto pod Vallovým vedením chcelo zmeniť stratégiu a zmeny a doplnky prijímať po menších, tematicky príbuzných balíkoch. To by malo zlepšiť zrozumiteľnosť týchto zmien a zlepšiť šancu na schválenie. Je však otázne, prečo potom skončilo v jednom balíku schvaľovanie kontroverznej električkovej trate a odstraňovanie reklamy.

„Magistrát sa očividne pokúsil o politický ťah. Kým prvý projekt je v záujme developera JTRE, prísna regulácia určite nebude v záujme veľkých reklamných spoločností, v ktorých má účasť JTRE blízka skupine J&T.

V ideálnom prípade by sa dali vyriešiť dve muchy jednou ranou – takto sa však riskuje, že ak sa nepodarí verejnú debatu správne zmoderovať, komplikácie by mohli nastať v oboch témach,“ vyjadril sa k téme bloger Adrián Gubčo, ktorý píše pre portál YIMBA.

„Mesto má voči stovkám tisícom obyvateľov Bratislavy zodpovednosť zabezpečiť fungujúci nosný dopravný systém, ktorý predíde kolapsu v zóne. Proces prípravy novej električkovej trate sme už nemohli odkladať,“ odpovedala ASB hovorkyňa magistrátu Katarína Rajčanová.

Tak ako je územný plán Bratislavy príliš podrobný, je zároveň aj príliš nejednoznačný.

Legislatívny proces schvaľovania zmien a doplnkov je sám osebe náročný a obsahuje viaceré úskalia, na ktorých môže stroskotať alebo sa významne predĺžiť. Aj pri najlepšej vôli prejdú od oznámenia o prerokovaní návrhu ZaD po schválenie mestským zastupiteľstvom celé mesiace.

Magistrát má povinnosť prerokovať návrh so všetkými dotknutými stranami a v prípade, že majú pripomienky, ich aj zapracovať a návrh znovu prerokovať. Materiál musí preskúmať aj okresný úrad, ktorý má na to 30 dní, no táto lehota sa často natiahne.

Netreba však zabúdať, že z pohľadu mesta nejde v prípade aktualizácie územného plánu o prejav dobrej vôle, ale o povinnosť. V stavebnom zákone je zakotvená povinnosť obce pravidelne, najmenej však raz za štyri roky, preskúmať územný plán, či nie sú potrebné jeho zmeny alebo doplnky, alebo či netreba obstarať nový územný plán.

Takáto analýza sa podľa informácií magazínu ASB za súčasného vedenia vypracovala, no pretože stavebný zákon nestanovuje, že musí byť verejná, nedá sa k nej len tak jednoducho dostať.

„Veľmi ťažko sa potom diskutuje o tom, ktoré lokality by bolo vhodné zmeniť alebo aký je v tom územnom plánovaní problém. Táto analýza by veľmi pomohla už prvému kroku, aby developeri, respektíve vlastníci pozemkov, vedeli, že v tejto lokalite už aj mesto v analýze identifikovalo nejakú možnosť alebo potrebu zmeny,“ myslí si Suchánek, riaditeľ Inštitútu urbánneho rozvoja (IUR), v ktorom sú združení viacerí veľkí bratislavskí developeri.

Nešťastné funkcie

Územný plán Bratislavy definuje celkovo 35 funkcií. Plochy bývania tvoria 15,2 % územia mesta, vybavenosť 9,2 %, infraštruktúra 6,8 %, priemysel 4,6 %, zeleň a voda 43,1 % a pôda 21,2 %. Na 1 hektár bývania pripadá aj 0,6 hektára vybavenosti.

Pri takom pomere sa z Bratislavy, ak to nadnesieme cynicky, stáva mesto nákupných centier. Viac než 1 200 m² nákupného priestoru tu v roku 2020 pripadalo na tisícku obyvateľov, čo Bratislavu radí k samosprávam s najvyšším pomerom v tomto ukazovateli.

Prevádzkovatelia sa spoliehajú na to, že vysoká ekonomická sila v porovnaní so zvyškom krajiny a s tým spojená kúpyschopnosť obyvateľstva ich dokážu uživiť. No v obchodnom dome sa dobre nevyspíte.

Bratislavčania v prvom rade nemajú kde bývať. Podľa Inštitútu urbánneho rozvoja v hlavnom meste v súčasnosti chýba približne 40-tisíc bytov. Prečo ich nie je viac a ako za to môže územný plán?

Súčasné podrobné rozdelenie funkcií v územnom pláne v praxi znamená, že developeri majú veľmi presné pravidlá, kde môžu stavať byty a koľko ich môže byť. Inými slovami, ak nemá lokalita v územnom pláne nálepku bývanie, bez zmeny či aktualizácie územného plánu tu byty či domy nevyrastú, ani keby sa stavebník postavil na hlavu.

A to nie je zlé, len to v súčasnom kontexte nemusí vždy dávať zmysel. Príkladom môže byť funkcia 201, ktorá predpisuje 70 % občianskej vybavenosti a 30 % bývania. Tento pomer výrazne znižuje praktickú použiteľnosť v území.

Ak developeri nechcú stavať ďalšie obchody či kancelárie, kreslia do projektov hotely a ubytovne. Niečím 70 % naplniť musia a oficiálne to podľa územného plánu nemôžu byť byty. V minulosti sa developeri snažili obísť predpisy tak, že plnohodnotné byty napísali do výkresov ako apartmány.

Nové vedenie magistrátu Matúša Valla však vyhlásilo apartmánom vojnu a stoplo desiatky projektov, ktoré použili túto taktiku. Klepli tak po prstoch realitným špekulantom, no zároveň to ubralo z možností, kde sa dá v Bratislave bývať. Ďalšou vecou je, že ani v prípade takto exaktne predpísanej funkcie nie je všetko jasné.

„Prebiehali diskusie, či sa musí súčasne a presne v tomto pomere (70 % občianska vybavenosť a 30 % bývanie) budovať výstavba, alebo je to možné etapizovať tak, že v prvej etape sa postavia byty a v ďalšej sa postaví občianska vybavenosť. Nevieme, či je nutné vyčerpať obidve tieto funkcie alebo nie. Toto sú diskusie, ktoré naozaj zdržujú prípravu projektov a dávajú rôzny priestor na rôzne interpretácie,“ konštatuje Juraj Suchánek.

Existujú reálne úvahy o tom, že nový územný plán by mal byť, čo sa týka rozdelenia funkcií, voľnejší a flexibilnejší.

„(Nový územný plán) by mal byť viac ,ponukový‘ než reštriktívny, viac o zásadách a princípoch než o prísnej regulácii, pričom tú by som videl viac v priestorovom usporiadaní,“ vyjadril sa v ankete pre časopis ASB Juraj Šujan, poradca súčasného primátora hlavného mesta pre rozvoj mesta a územné plánovanie.

Kým sa však pripraví nový územný plán, čo môže trvať roky, musíme si vystačiť s čiastočným ošetrením v rámci zmien a doplnkov. Posledné lokalitné zmeny sa udiali v druhých zmenách a doplnkoch, teda pred celou dekádou. Pozemky by sa pritom našli.

Samo mesto identifikovalo vyše 600 hektárov bývalých priemyselných areálov – brownfieldov, ktoré by zmenou funkcie mohli slúžiť novému účelu. Jedným z takýchto území je aj areál Palmy, ktorý spomíname v úvode. Zmeny funkcií brownfieldov mali byť súčasťou balíčka zmien a doplnkov s číslom 10, no je len veľmi málo pravdepodobné, že ich stihnú pripraviť a odsúhlasiť ešte v tomto volebnom období.

Nejednoznačnosť a prieťahy

Je paradoxom, že tak ako je územný plán Bratislavy príliš podrobný, je zároveň aj príliš nejednoznačný. Urbanista Martin Baloga upozorňuje na to, že množstvo regulatívov v ÚPN má pomerne všeobecné znenie, a preto sa dajú interpretovať rozlične.

To nie je dobré aj vzhľadom na to, že charakter regulatívov je skôr zadávací a nestanovuje žiadne limity. Interpretácií je také množstvo, že si každý môže vybrať tú svoju, čo je často predmetom nedorozumení a sporov. Tie vedú k prieťahom na úrovni povoľovacích procesov.

Ich dĺžka nad rámec zákona je niečo, čo developeri pravidelne vytýkajú samosprávam. V Bratislave sa povoľovacie procesy pokúsili urýchliť digitalizáciou. Prvé zo stanovísk k územnému rozhodnutiu, ktoré žiada stavebník, je záväzné stanovisko mesta, kde sa posudzuje súlad s územným plánom.

Ďalej prechádza do stavebných a územných konaní na mestské časti. Aj tie sa v niektorých prípadoch snažia vykladať si súlad s územným plánom. Ak sa výklady nezhodujú, konanie sa naťahuje.

Keď sa pozrieme na dáta, môžeme vidieť, že minulý rok skolaudovali v hlavnom meste najmenej bytov za posledné štyri roky. Podľa dát IUR súhlasné záväzné stanovisko získalo v Bratislave v roku 2020 len 1 957 bytových jednotiek (čo je o 1 000 menej ako skolaudovaných bytov za rovnaké obdobie). Hrozí, že namiesto zrýchlenia výstavby, ktorú mesto tak veľmi potrebuje, môže prísť k útlmu.

Odvoláva sa na neexistujúce

Územný plán sa tvorí na roky dopredu podľa vízie, kam by sa mohlo mesto uberať. Vízia je však jedna vec a realita, ktorá územný plán skôr či neskôr dobehne, vec druhá. Pri stanovovaní priestorových regulatívov v územnom pláne sa roky hovorí, že budú určené v územnom pláne zóny, čím sú dané plochy v podstate neregulované.

„Už aj na základe metodického usmernenia Ministerstva dopravy a výstavby SR sa nemôže ÚPN odvolávať na to, že to bude niekedy v budúcnosti vyriešené nejakým iným dokumentom. Je to istá forma právnej neistoty, pretože stavebník netuší, čo tam bude, aj keď sa to raz možno vyrieši. Územný plán musí povedať základné nóty aj pre tieto územia,“ myslí si Martin Baloga.

Územný plán tiež veselo odkazuje na komunikácie, ktoré buď neexistujú, alebo sú v nevyhovujúcom stave.

„Myslíme si, že územný plán by mal definovať aj to, kto je zodpovedný za budovanie kľúčovej infraštruktúry. Aby sa nestalo, že sa povie áno, túto lokalitu povolíme, ale až keď sa dostavia ulica, pričom súkromný investor nemá možnosť ovplyvniť výstavbu ulice cez množstvo nevysporiadaných pozemkov,“ hovorí Juraj Suchánek.

Mesto v súčasnosti prechádza na model, podľa ktorého ukladá developerovi povinnosť vybudovať komunikáciu v záväznom stanovisku. Developer sa zrazu stane stavebníkom križovatky či odbočovacieho pruhu v strede veľkej komunikácie. Podľa Suchánka by sa mal využívať model zmluvy o spolupráci. Na základe nej by sa mesto a stavebník stali partnermi.

Oficiálne by bol stavebníkom tejto stavby mesto a dodávateľom developer. Aj takýto manažment môže zabezpečiť, aby výstavba bežala rýchlejším tempom a v lepšej koordinácii oboch strán. Príkladom takéhoto prístupu môže byť ulica Mlynské nivy, ktorú vybudoval v spolupráci s mestom HB Reavis. V minulom roku 2021 začalo mesto tento model spolupráce využívať s viacerými developermi, a tak sa stáva novým štandardom

Priestor na korupciu

Orgán územného plánovania môže požadovať čiastočnú alebo úplnú úhradu nákladov za obstaranie územnoplánovacej dokumentácie. Už roky sa však hovorí o tom, že za zmenu územného plánu si treba na niektorých miestach „priplatiť“.

Oficiálne chýbajú konkrétne dôkazy. To by nemalo zabrániť súčasnému vedeniu vynaložiť maximálne úsilie, aby priestor na prípadné úplatky odstránili alebo aspoň znížili na minimum. Krokom vpred je určite digitalizácia povoľovacích procesov. Hlavným problémom však ostáva už spomínaná nejednoznačnosť územného plánu a priestor na diskusie, kde jednotlivé strany môžu jednoducho zmeniť názor.

„Pomohlo by stanovenie jasných a transparentných pravidiel, akým spôsobom možno podávať podnety na zmenu územného plánu, ako aj nastavenie procesu, kto a ako bude rozhodovať, ktoré podnety budú zaradené do procesu obstarávania a ktoré budú zhodené zo stola,“ myslí si urbanista Matúš Bizoň.

Okrem zákonom stanovených procesov pripomienkovania a prerokovávania územného plánu, ktoré sa dejú takpovediac „nad stolom“ existujú podľa Bizoňa aj procesy „pod stolom“.

Na mestské i obecné úrady chodia pravidelné podnety na aktualizácie územného plánu. Problémom je procedúra výberu, ktoré žiadosti budú zaradené do ďalších zmien a doplnkov a ktoré podnety skončia v koši.

Toto sa v uplynulých rokoch stalo najväčším kameňom úrazu aj v Bratislave. Aj dobré projekty tak môžu skončiť v koši alebo, naopak, do procesov „nad stolom“ sa dostanú aj také, ktoré si niekto jednoducho vyloboval. Podľa Juraja Suchánka je dobrým príkladom, ako na to, Metodika zmien územného plánu v záujme budovania nájomného bývania.

„Metodika stanovuje jasné pravidlá, kde platba je priamo pre mesto vo forme nájomných bytov. Je to definované ako verejný záujem, čím by to malo byť priechodné aj pre poslancov. Ak projekt, respektíve konkrétna lokalita, prejde celým týmto procesom posudzovania, pevne verím, že to nebudú poslanci, ktorí to na záver zastavia,“ hovorí.

Článok bol uverejnený v časopise ASB 1-2/2022