Martin Baloga: Poslanci často ani nevedia, čo je územný plán

Predseda Združenia pre urbanizmus a územné plánovanie pri Spolku architektov Slovenska Martin Baloga má bohatú prax ako územný plánovač, no venuje sa aj výskumu.

V rozhovore vysvetľuje, čo frustruje developerov, ako by sa mal tvoriť územný plán, a aké sú pomery mimo Bratislavy. Hovorí, že čím je spoločnosť vyspelejšia, tím menej limitov a regulatív potrebuje mať právne zakotvených v územnom pláne.

Na to, aby mohlo mesto vytvoriť kvalitný územný plán, musí vedieť, akú má víziu a cieľ. Má v tomto Bratislava jasno? 

Mesto má spracovaný program rozvoja, na základe ktorého by malo postupovať. Je však nutné povedať, že v praxi, a netýka sa to len Bratislavy, je jedna vec, čo máme napísané v programe rozvoja, a druhá, ktorým smerom sa chce uberať mestský parlament. Nie vždy sa dopĺňajú tak, ako by sa mali. Mnohokrát vedenie mesta vlastnú stratégiu nepozná. 

Územný plán (ÚPN) Bratislavy vstúpil do platnosti v roku 2007. V čom je dnes disfunkčný a zastaraný? Čo mu chýba? 

Obsahová stránka závisí od toho, akú stratégiu mesto chce, ktorým smerom sa chce rozvíjať. Podľa toho, ako je to momentálne nastavené, zmeny územného plánu sú viac-menej minoritné. Hlavný rozvoj je viac-menej stále dodržiavaný a aktuálny. 

Metodická stránka spracovania sa mení tak, ako sa mení legislatíva a právne povedomie užívateľov tohto plánu. V tomto prípade je tam viacero nejasností, ktoré by si zaslúžili prehodnotenie. Napríklad výšková hladina objektov. Bratislava reguluje index podlažných plôch, ktorým sa stanovuje podiel sumy všetkých podlaží k bilancovanej ploche. Absentuje teda výšková regulácia. Aká vysoká budova môže byť, závisí od toho, koľko z pozemku sa zastavia. Bolo by vhodné prehodnotiť, ako má vlastne panoráma Bratislavy vyzerať. 

Ďalší problém, ktorí vnímajú viacerí developeri, je, že množstvo regulatívov v ÚPN má pomerne všeobecné znenie, a tým sa dá interpretovať rozlične. To nie je dobré aj vzhľadom na to, že charakter regulatívov je skôr zadávací a nestanovuje žiadne limity. Tých interpretácií je také množstvo, že si každý môže vybrať tú svoju, čo je často predmetom nedorozumení a sporov. 

Do tretice, pri stanovovaní priestorových regulatívov, hlavne pri priestorovej regulácii S, sa hovorí, že to bude určené v územnom pláne zóny, čím sú tie plochy v podstate neregulované. Už aj na základe metodického usmernenia MVD SR sa nemôže ÚPN odvolávať na to, že to bude niekedy v budúcnosti vyriešené nejakým iným dokumentom. Je to istá forma právnej neistoty, pretože stavebník netuší, čo tam bude, aj keď sa to raz možno vyrieši. ÚPN musí povedať základné nóty aj pre tieto územia, ktoré v budúcnosti môžu byť podrobnejšie riešené. To sú jeho základné muchy.

Pomerne veľký počet regulatívov cituje vyhlášky, zákony, dokonca s ich číslami, alebo sa odvoláva na iné dokumenty a smernice, metodiky či postupy…

Citácie zákonov a vyhlášok zneprehľadňujú a zvyšujú množstvo textu a sú tam uvádzané zbytočne, pretože zákon a vyhlášky sú nadradeným právnym predpisom, ktorý platí bez ohľadu na to, či sú v územnom pláne prácne prepísané alebo nie. Odvolávanie sa pre zmenu na iné dokumenty je nesprávne a právne neisté, pretože tým vlastne stanovuje ako záväzný iný dokument, ktorý ani nie je súčasťou územného plánu, neprechádza schvaľovacím postupom a napriek tomu je v zmysle záväznej časti vlastne záväzný, čo je navyše v rozpore s metodickým usmernením ministerstva.

Územný plán má do svojho priestorového riešenia premietnuť podmienky vyplývajúce z týchto dokumentov, nie ich prepisovať, pretože sú zadaním na riešenie a nie riešením. Potom nám územný plán vlastne netreba, lebo rovnaké znenie máme aj v nadradených predpisoch alebo v usmerneniach, ktoré sa následne pripravujú a ÚPN ich vlastne ani neobsahuje.

Špecifický verzus flexibilný

V čom je naopak ÚPN Bratislavy silný? 

Podrobne reguluje využitie jednotlivých plôch a definuje ich priestorovú reguláciu (na spomínané výnimky). Pri posledných zmenách a doplnkoch vidieť výrazný posun práve vo všeobecnej časti v regulácii jednotlivých výšok, čo je v podstate dobré. Každý fliačik na území je svojím spôsobom špecifický a aj pre stavebníka je jednoduchšie čítať, aké regulácie sa vzťahujú na danú plochu, ako keď má hľadať v 50 stranách všeobecných regulatívov, ktoré nedávajú konkrétne obmedzenia a limity. 

Viacerí developeri sa vyjadrili, že by prijali, keby bol ÚPN flexibilnejší vzhľadom na to, že sa plánuje na dlhšie obdobie a ešte nie je celkom zrejmé, ako sa bude územie vyvíjať.o dekádu neskôr…

Stratégia je v danom čase jedna. Musíte vedieť, čo s tým územím chcete robiť. Keď idete po nejakej ceste, musíte vedieť, kam máte namierené. Inak budete blúdiť. Územný plán je spoločenskou dohodou. Pravidlá, ktoré sa v ňom dohodnú, musia byť také, že sme schopní ich dodržať, aby sme cieľ, ktorí sme si stanovili, vedeli naplniť. Pokiaľ stanovíme regulatívy len preto, aby boli regulatívmi, lebo tam musíme vyplniť nejakú kolónku a nevieme sa za regulatívy postaviť, v tom prípade je otázne, či je to skutočne spoločenskou dohodou. 

To je samostatná a pomerne obšírna kapitola. Princíp spoločenskej dohody je dobrý. Samotné nastavenie vo viacerých smeroch pokrivkáva. V praxi sa veľakrát stalo, že zmenou územného plánu prešli väčšie zásahy do územia, ako keby sa urobil celkom nový územný plán na tom istom území. To je nebezpečné. Pri zmenách a doplnkoch nie je územný plán pod takým drobnohľadom ako pri schvaľovaní nového dokumentu, čo sa mnohokrát zneužíva.  Keď to prejde procesom, kde chýba odborná a verejná kontrola, tak vedia prejsť do ÚPN také zmeny, ktoré narúšajú jeho základnú trajektóriu. Nehovorím teraz o Bratislave, kde by mala byť teraz odbornosť skutočne vysoká. 

Samospráva si má stáť za tým, čo chce dosiahnuť, i za verejným záujmom. Potom územný plán nie je brzdou rozvoja v území, ale rozvojovým dokumentom, v rámci ktorého postupujeme. Pokiaľ ho považujeme za brzdu rozvoja v území, je takzvane morálne zastaraný, nereprezentuje stratégiu, ktorú chce mesto, v tomto prípade Bratislava, dosiahnuť, a je potrebné ho zmeniť. Ide to ruka v ruke. Ak dokážeme udržať pravidlá, ktoré sme si nastavili, nemusíme ho meniť, pretože si stojíme za tým, čo v ňom bolo určené, ak nie, musíme ho prehodnotiť. 

Hovoríte o spoločenskej dohode. Nemala by mať teda verejnosť vrátane developerov väčšie slovo pri zmene územného plánu? 

To je samostatná a pomerne obšírna kapitola. Princíp spoločenskej dohody je dobrý. Samotné nastavenie však vo viacerých smeroch pokrivkáva. V praxi sa veľakrát stalo, že zmenou územného plánu nastali väčšie zásahy, ako keby sa urobil celkom nový. To je nebezpečné. Keď to prejde procesom, kde chýba odborná stránka, môžu prejsť do ÚPN také zmeny, ktoré narušia jeho základnú trajektóriu. Nehovorím teraz o Bratislave, kde by mala byť teraz odbornosť skutočne vysoká. 

Právomoc bez vedomostí

A čo participatívne plánovanie? 

Stretávam sa s pomerne silný nezáujmom verejnosti podieľať sa na tvorbe územného plánu, pretože ho ľudia považujú za niečo abstraktné. Petície sa píšu až vtedy, keď niekto konkrétny príde na územie s bagrom a začne rúbať stromy alebo oplotí pozemok. Čo je paradoxné, vtedy sa za obyvateľov postavia aj samosprávy, ktoré tento územný plán schválili. Je dôležité, aby si aj verejnosť uvedomila, v akom procese vedia zasiahnuť do územného plánu. Je to vtedy, keď sa tvoria pravidlá. Osobne veľmi vítam, keď príde veľa rozličných pripomienok a podnetov. Konštruktívna kritika je veľmi dôležitá na to, aby sa pravidlá nastavili čo najlepšie. Keď ich príde málo, musíme pri tvorbe vychádzať z objektívnych znalostí územia a nie subjektívnych skúseností a poznania súvislosti miestnymi. Chýbajú nám hlasy obyvateľov, ktorí územie poznajú. Potom sa nám plánuje ťažšie a naozaj sa môže stať, že sa dohodnú také záujmy, s ktorými nie sú obyvatelia stotožnení.

V konečnom dôsledku schvaľujú územný plán poslanci. Je to tak nastavené správne? 

Na základe demokratických princípov je to takto v poriadku. Územný plán je dokumentom samosprávy, ktorá toto územie nejakým spôsobom reguluje. Zákon o obecnom zriadení vkladá tento mimoriadne silný nástroj do rúk poslancov. Tí, čo robia rozhodnutia, si musia byť vedomí právomoci, ktorú majú. Majú k tomu pristupovať tak, že vedia, aký dokument schvaľujú. 

Stáva sa, že nevedia? 

Poslanci často nemajú dostatočné odborné a všeobecné vedomosti, aby to rozhodnutie vedeli urobiť. A to hovorím s plnou vážnosťou, na základe všetkých týchto doterajších skúseností a v spolupráci s množstvom samospráv. Mnohokrát skutočne nevedia, o čom je územný plán, prečo ho schvaľujú a akú zodpovednosť v tejto oblasti majú. Preto by sa malo zlepšiť vzdelávanie poslancov a zvýšiť osveta medzi ľuďmi, ktorí o územnom pláne rozhodujú. Aby vedeli, čo vlastne v tomto procese robia. 

Ako to vyzerá v praxi? 

Polovica našej práce spočíva v tom, že poslancom vysvetľujeme, čo vlastne ideme robiť, čo daný územný plán obsahuje a o čom rozhodujú. Príklady malých aj veľkých obcí sú úplne rovnaké. Keď povieme, že ideme robiť územný plán, a žiadame o stretnutie s poslancami, v jednej konkrétnej obci prišiel jeden z deviatich. Keď sme im však vysvetlili, že oni majú možnosť rozhodnúť, ktorý pozemok bude stavebný, a jeho cena je stonásobne vyššia, na druhé stretnutie už prišli všetci.

Koho úlohou je, aby boli poslanci edukovaní a vedeli, za čo majú zodpovednosť? 

To je výborná otázka. Momentálne je systém nastavený tak, že kandidovať môže hocikto, bez ohľadu na to, aké má všeobecné povedomie o právnych predpisoch týkajúcich sa samosprávy a jej rozvoja. Bolo by napríklad adekvátne, keby sa pri kritériách na kandidátov pozeralo aj na odbornú spôsobilosť, či aspoň základnú znalosť právnych predpisov a rozvojových dokumentov vlastnej obce. Aby prešli sitom len tí, ktorí majú základné vedomosti o obecnom zriadení, stavebnom zákone a ďalších zákonov, ktoré budú pri svojej činnosti potrebovať ovládať. Keby sme urobili podrobnú sondu do uznesení, ktoré poslanci schvaľujú, tak by sme boli určite veľmi prekvapení, koľko nezmyslov prešlo legislatívou.   

Pripravované zmeny stavebného zákona vyplývajú z frustrácie developerov, ktorí koniec koncov budujú mestá a vkladajú do nich peniaze… Stáva sa, že developeri sú v stavebnom konaní oveľa fundovanejší a skúsenejší ako samotná samospráva. Z toho pramení požiadavka developerov mať väčšie právomoci. Ale týmto smerom cesta nevedie, mali by sme skôr budovať povedomie. Demokracia funguje len vtedy, keď tí, ktorí sedia v parlamente, sú si navzájom partnermi.

Inšpirácia pre Bratislavu

Ako by teda ideálne mal vyzerať nový územný plán Bratislavy? 

Má odrážať stratégiu rozvoja mesta, zakotviť pravidlá pre jednotlivých stavebníkov v súlade s konečným cieľom, ktorý chce mesto na svoj vzhľad a fungovanie dosiahnuť. Pravidlá majú byť účelné a cieľavedomé, a to nielen preto, aby sme mali čo najviac strán. Mal by v ňom byť zjavný posun od všeobecných ku konkrétnym regulatívom na jednotlivé plochy a posun od ex post plánovania (určí sa potom, určí sa na základe zmeny) k ex ante (stanovíme podmienky vopred). A pri príprave od direktívneho k participatívnemu. Veľa o novom územnom pláne rozhodne práve pripravovaná legislatíva, preto je dôležité, aby odrážala stav našej spoločnosti a priniesla overené inovatívne riešenia z partnerských krajín EÚ.  

Ktorým mestom by sa mohla Bratislava pri tvorbe ÚPN inšpirovať? 

Bratislava má svoju vlastnú stratégiu rozvoja. Nie je druhou Viedňou, Krakovom či Drážďanmi, ale prvou Bratislavou. Toľko po obsahovej stránke. Z metodického hľadiska musí byť ÚPN predovšetkým čo najjednoduchší a popritom aj dostatočne komplexný, aby umožnil jednoznačné stanovenie pravidiel v území. Táto požiadavka je síce jednoduchá, ale jej aplikácia sa vyvíja spolu s právnym povedomím, etikou a morálkou v spoločnosti. Čím je spoločnosť vyspelejšia, tým menej pravidiel, limitov a obmedzení potrebuje zakotviť právne v územnom pláne.