Sú inflačné doložky pri verejných zákazkách vo verejnom záujme?

Nárast cien stavebných materiálov a prác v tomto roku spôsobuje zhotoviteľom vážne problémy. Veľa zmlúv o dielo veľkých infraštruktúrnych projektov neobsahuje inflačné doložky. A tie, ktoré ich aj obsahujú, vychádzajú z nezmyselných indexov.

V roku 2005 Ministerstvo financií Slovenskej republiky (ďalej len Ministerstvo financií SR) tlačilo na zavedenie pevnej ceny diela pri výstavbe diaľnic z dôvodu zamedzenia zvyšovania cien počas výstavby diela. Ministerstvo financií SR žiadalo, aby zhotoviteľ prevzal riziko za zmeny v množstvách jednotkových položiek stavebných prác počas realizácie stavby, a najmä v nákladoch z titulu inflácie.

Nakoniec vláda schválila pravidlá pre určovanie pevných cien pri výstavbe diaľnic. Podľa týchto pravidiel mali obstarávatelia stavieb diaľnic, rýchlostných ciest a ciest I. triedy používať pevné jednotkové sadzby a ceny. Výnimkou bola iba situácia, kedy zhotoviteľ neukončil všetky práce na diele v termíne dohodnutom v zmluve o dielo, z dôvodov na strane obstarávateľa.¹

Paradoxne v tomto období na základe požiadavky vtedajšieho Ministerstva dopravy, výstavby a regionálneho rozvoja Slovenskej republiky začal Štatistický úrad Slovenskej republiky (ďalej len Štatistický úrad) zverejňovať tabuľku indexu cien pre uplatnenie metódy FIDIC.² Z neznámeho dôvodu sa však tento index pri zmluvách uzatváraných podľa podmienok FIDIC nevyužíva.³

V roku 2012 ale došlo k výraznej zmene pravidiel valorizácie. Metodický pokyn č. 9/2012⁴:

1. rozšíril okruh stavieb, ktoré boli predmetom valorizácie cien, o stavby patriace do železničnej infraštruktúry,
2. zaviedol všeobecnú povinnosť valorizácie cien pri všetkých novo-obstarávaných stavbách s predpokladanou dobou výstavby dlhšou ako 1095 dní, a v neposlednom rade
3. dal obstarávateľom možnosť valorizovať ceny všetkých stavieb s dobou výstavby dlhšou ako 730 dní.⁵

Takto nastavený systém valorizácie cien bol v roku 2018 čiastočne upravený. Predovšetkým došlo k skráteniu minimálnej doby výstavby projektov, na ktoré sa má resp. môže aplikovať valorizácia cien, a to z 1095 dní na 730 dní pri povinnej valorizácii cien a zo 730 dní na 547 dní pri fakultatívnej valorizácii cien.⁶

Napriek tomu, že Štatistický úrad vydáva indexy relevantné špeciálne pre stavebný sektor, metodické pokyny vychádzajú pri valorizácii najmä zo všeobecných indexov spotrebiteľských cien. Podľa vzorca pre výpočet valorizácie sa:

• 10% ceny diela nemení,
• 8% ceny diela, ktorá predstavuje časť nákladov za pohonné hmoty, valorizuje podľa Indexu priemerných cien motorovej nafty,
• 20% ceny diela, ktorá predstavuje náklady na pracovnú silu, valorizuje podľa Indexu spotrebiteľských cien (CPI), a
• 62% ceny diela, ktorá predstavuje zmenu ostatných nákladov, valorizuje podľa Indexu čistej inflácie (tzn. že ide v podstate tiež o spotrebiteľský index⁷).

Z uvedeného vyplýva, že aj keď zmluva o dielo obsahuje inflačné doložky, zmluvná cena nereflektuje zmeny cien v oblasti stavebníctva. Naopak, odvíja sa od cenovej hladiny irelevantných spotrebných tovarov, napríklad potravín, alkoholu či tabaku, a to aj napriek existencii podrobných indexov cien stavebných prác, materiálov a výrobkov spotrebovávaných v stavebníctve.

Štatistický úrad sleduje dokonca aj vývoj cien stavebných prác podľa jednotlivých druhov stavieb (napríklad inžinierske stavby, cestné a miestne komunikácie, železnice a dráhy). Nehovoriac o tom, že zverejňuje aj samostatný index cien pre uplatnenie metódy FIDIC.⁸

Rozdiel medzi vývojom ceny je potom možné ilustrovať na nasledovnom grafe⁹:

Okrem používania nevhodných indexov sa v praxi vyskytuje ďalší veľký problém – verejní obstarávatelia často aj naďalej používajú fixné ceny. Určovanie fixných cien pri komplikovaných stavebných projektoch s niekoľkoročnou lehotou výstavby sa síce môže sprvu javiť ako efektívny spôsob nakladania s verejnými financiami, no tento prístup je pomerne krátkozraký.

Zhotovitelia si totiž v takýchto prípadoch riziko nárastu cien premietnu do svojej ponuky. Verejný obstarávateľ preto stanovením jednotkových cien neušetrí nič, ak zhotovitelia dobre odhadnú ceny a trh sa počas realizácie projektu vyvíja štandardne. Naopak, pri výrazných výkyvoch cien nemusia byť zhotovitelia schopní obstarať stavebný materiál ani za ceny v ich ponuke a musia stavať so stratou.

Ak je zhotoviteľ zapojený do stavebných projektov v celkovej hodnote niekoľko stoviek miliónov eur a ceny stavebných materiálov narastú o 10 – 20 %, takýto zhotoviteľ nedokáže z objektívnych dôvodov ďalej financovať realizáciu týchto projektov. Ak zhotovitelia nedostanú zaplatené ani za náklady, ktoré už vynaložili, nevyhnutne narazia na „cash-flow“ problém.

Verejní obstarávatelia si preto musia položiť otázku, čo je skutočne vo verejnom záujme – prísne strážiť cenovú politiku a to aj za cenu nedokončených projektov, nových obstarávaní, súdnych sporov a prípadných reštrukturalizácií veľkých stavebných spoločností s dominovým efektom a dopadom na celú spoločnosť alebo mať dokončené kvalitne realizované projekty?

Nie je to predsa až tak dávno, čo našou krajinou otriasla reštrukturalizácia jednej stavebnej spoločnosti, ktorá nebola schopná plniť záväzky nielen voči bankám, ale aj množstvu subdodávateľov. Nakoniec aj samotný Úrad pre verejné obstarávanie dlhodobo apeluje na verejných obstarávateľov, aby využívali inflačné doložky v zmluvách a predchádzali tým podobným problémom.¹⁰

Verejní obstarávatelia by sa mali poučiť a zaviesť pri veľkých infraštruktúrnych projektoch novú prax, v ktorej bude inkorporovanie inflačných doložiek odkazujúcich na relevantné indexy odzrkadľujúce reálny vývoj na stavebnom trhu štandardom.

Tento článok odráža súkromné názory autorov a nemusí sa zhodovať s postojom spoločnosti Allen & Overy alebo jej klientov.