Príprava cestnej infraštruktúry v Česku a na Slovensku: Ktorá z krajín je na tom lepšie?

Článok vyhodnocuje skúsenosti z prípravy veľkých infraštruktúrnych projektov v dvoch susediacich a blízkych krajinách z ekonomického, politického a historického hľadiska. Venuje sa trom základným oblastiam, ktoré podmieňujú prípravu veľkých projektov, a to vzdelávaniu, projekčnej príprave a verejnému obstarávaniu (vrátane zmluvných podmienok). Zároveň poukazuje na rozdiely, ale aj podobnosti a upozorňuje na dobré skúsenosti či lepší prístup v jednotlivých oblastiach.

Poznáte výhody Klubu ASB? Stačí bezplatná registrácia a získate sektorové analýzy slovenského stavebníctva s rebríčkami firiem ⟶

V úvode je nevyhnutné zdôrazniť, že hlavným cieľom je porovnať prístup v príprave a vo výstavbe cestnej infraštruktúry dvoch blízkych krajín a zosumarizovať aktuálny stav – v žiadnom prípade nie je cieľom hodnotiť jednotlivé prístupy.

Ak však chceme predovšetkým na Slovensku posunúť prípravu väčších, ale aj menších projektov cestnej infraštruktúry dopredu, je nevyhnutné nájsť takzvané overené príklady „dobrej praxe“ z okolitých štátov a doplniť ich skúsenosťami z domáceho stavebného trhu. Sú totiž problémy, ktoré máme spoločné a ktoré sa, žiaľ, v nasledovných rokoch budú len prehlbovať.

Vzdelávanie

Z dostupných dát uvádzam jednoduché porovnanie počtu absolventov dvoch najväčších technických univerzít v Česku a Slovenskej republike. Z tab. 1 a grafu na obr. 1 jasne vyplýva klesajúci trend skončených absolventov, nehodnotiac ich kvalitu.

Pri zachovaní porovnateľných výkonov v stavebnom priemysle, ktoré sa netýkajú len výstavby dopravnej infraštruktúry, je nevyhnutné zvrátiť tento klesajúci trend. Netreba však zabúdať ani na robotnícke profesie, ktorých je v obidvoch krajinách nedostatok, pri nízkej nezamestnanosti.

Z uvedených štatistických údajov jasne vyplýva klesajúci záujem absolventov stredných škôl o technické vysoké školy stavebného zamerania. Tento problém majú rovnako obidve krajiny. Uvedená štatistika môže byť zároveň kolísavo ovplyvnená demografiou.

Téma je, samozrejme, široká, ale zásadne ovplyvňuje naše stavebné kapacity a plánovanie projektov do budúcnosti.  Okrem neustálej práce a zdokonaľovania systému vzdelávania, ktorý nám dokáže poskytnúť požadované profesie pre národné hospodárstvo, musí ísť o spoločný záujem štátu, investorov, projekčných organizácií a realizačných stavebných firiem, aby bola práca v stavebníctve bezpečná, dobre ohodnotená a v neposlednom rade populárna.

To by mal byť skutočne záujem všetkých. Existuje pritom niekoľko drobných krokov, ktoré môžu najmä investorom a realizačným firmám padnúť zaťažko, ale ich efekt je nesporný:

1. popularizácia stavebných diel na sociálnych sieťach,
2. organizácia exkurzií na stavbách (niekoľkokrát za stavebnú sezónu),
3. podpora výskumu.

Projekčná príprava

V prvom rade je dôležité nastoliť otázku kvality projektovej dokumentácie – jej parametrov. V Českej republike platí Směrnice pro dokumentaci staveb pozemných komunikací (vydalo Ministerstvo dopravy ČR, Odbor liniových staveb a silničního správního úřadu, 06/2022, 226 strán).

Tento dokument vznikol na objednávku za prítomnosti technickej redakčnej rady, ktorá pozostávala zo zástupcov ministerstva, vysokých škôl a projekčných organizácií naprieč celým stavebným trhom. Je prepojený na legislatívu, a to nielen stavebnú, ale aj dotknutú, a zároveň prepája technické normy s ich národnými prílohami.
Slovenská republika má TP 019, Technické podmienky,

Dokumentácia stavieb ciest (vydalo Ministerstvo dopravy, Sekcia dopravy a výstavby, 12/2022, 381 strán). Dokument bol tiež vytvorený na objednávku, spolupracovalo na ňom niekoľko firiem a je rovnako prepojený na príslušnú legislatívu a technické normy spolu s ich národnými prílohami.

Hranice a požiadavky na projektovú dokumentáciu (rozsah, obsah, kvalitu) sú teda v obidvoch krajinách jasne stanovené. Napriek tomu sa v pozícii zhotoviteľa stretávame v obidvoch krajinách s rôznymi úrovňami kvality spracovanej projektovej dokumentácie, či už je to v súťaži (tzv. dokumentácia pre ponuku), alebo v realizácii (realizačná dokumentácia poskytnutá objednávateľom).

Kvalitu samotnej dokumentácie ovplyvňujú vždy tri faktory:
1. Jasne zadefinovaný predmet objednávky – môže ísť o verejné obstarávanie, rámcovú zmluvu, zmluvné zadanie.
2. Dostatočný čas na splnenie diela – dodanie projektovej dokumentácie.
3. Dobre nastavená komunikácia s objednávateľom – počas tvorby projektovej dokumentácie nastáva množstvo momentov, ktoré si vyžadujú rozhodnutie zo strany objednávateľa a ktoré musí prísť rýchlo a musí byť dostatočne odborné. Ak projektant nemá správnu odozvu zo strany objednávateľa, nedokáže často odovzdať projekt načas a v požadovanej kvalite, obidve strany tak plytvajú svojimi zdrojmi a prichádzajú o peniaze.

Na Slovensku je momentálne projektová príprava veľkých infraštruktúrnych projektov extrémne poddimenzovaná. Za posledné tri roky bolo vyhlásených minimum verejných obstarávaní na prípravu projektovej dokumentácie, čo sa bezpodmienečne odrazí v pripravenosti projektov pre výstavbu a v poklese stavebných výkonov.

Keď sa pozrieme do Českej republiky, stavebné výkony na veľkých infraštruktúrnych projektoch sú momentálne neporovnateľné.  Zásadným rozdielom je, že investorské organizácie štátu neprestávajú v projekčných prípravách ďalších diaľničných a cestných úsekov, pretože si uvedomujú, že na túto prípravu sú naviazané ďalšie procesy majetkovoprávnej prípravy, získania územného rozhodnutia a stavebného povolenia v súbehu so získaním finančných prostriedkov na realizáciu diela.

Dôležitým rozdielom je tiež zabezpečenie rámcových zmlúv pre projektové práce, čo eliminuje zdržanie v prípade verejného obstarávania. Obstaráva sa raz za dlhšie obdobie a nie je nevyhnutné obstarávať každý cestný úsek zvlášť. Sekundárnym efektom je, že projekčné firmy si môžu lepšie plánovať svoje výrobné kapacity, pracovať s mladými zamestnancami a zvyšovať kvalitu dodávaného diela.

Zásadným rozdielom, ktorý však súvisí aj s aplikáciou zmluvných podmienok, je, že aj v prípade Červeného FIDIC-u si realizačnú dokumentáciu zabezpečuje v Českej republike zhotoviteľ sám.

Na to sú potom naviazané ďalšie úkony, ako spolupráca s autorským dozorom objednávateľa, technickým dozorom objednávateľa, pričom často ide o tri rôzne pohľady na tú istú vec. Takto nastavený systém niekedy zhotoviteľovi sťažuje prácu, ale v konečnom dôsledku je veľmi prínosný pre objednávateľa.

Zmluvné podmienky

Tak, ako všetky okolité krajiny prijali používanie medzinárodne uznávaných podmienok FIDIC, sa pridalo aj Slovensku a Česko. V obidvoch krajinách prevažuje používanie tzv. meraného kontraktu, to znamená štandardov Červeného FIDIC-u. Na Slovensku sa niekoľko kľúčových projektov realizovalo a stále realizuje v zmysle zmluvných podmienok „naprojektuj a postav“, teda Žltého FIDIC-u.

V minulosti to boli napríklad úseky diaľnice D1 Fričovce – Svinia, D1 Hričovské Podhradie – Lietavská Lúčka, Diaľnica D1 Bratislava – Triblavina, most D1/D4 alebo momentálne realizovaný úsek rýchlostnej cesty R2 Kriváň – Mýtna, projekt D1 Triblavina, rozšírenie, D1 Hričovské Podhradie – Dubná Skala vrátane tunela Višňové.

V Českej republike je projektov realizovaných podľa týchto zmluvných podmienok podstatne menej, prvým väčším projektom súťaženým a realizovaným podľa zmluvných podmienok Žltého FIDIC-u je projekt I/36 Pardubice – Trnová – Fáblovka – Dubina (s dominantným zaveseným mostným objektom ponad rieku Labe).

Nasledovali projekty na D1 Most Šmejkalka, rozšírenie a D1 Brno-Centrum – Brno-Juh, rozšírenie. Motiváciou na realizovanie projektov, kde za návrh technického riešenia zodpovedá zhotoviteľ, môže byť niekoľko, či už ide o súťaž najlepších technických riešení, hľadanie optimálneho cenového riešenia, no v neposlednom rade na to vplýva aj stav prípravy na strane objednávateľa.

To však, žiaľ, býva často nesprávnou motiváciou, keď objednávateľ zhodnotí, že napriek tomu, že projekt nie je z jeho strany dostatočne pripravený, rozhodne sa ho súťažiť v tomto režime, aby sa zbavil zodpovednosti za stav projektovej dokumentácie.

Takáto nesprávna motivácia sa potom môže prejaviť v samotnom procesovaní zmluvných podmienok a zmien počas realizácie. Zároveň je nevyhnutné si uvedomiť, že príprava súťaže v zmysle zmluvných podmienok Žltého FIDIC-u si vyžaduje oveľa väčší časový rámec pre objednávateľa aj uchádzača vo verejnom obstarávaní, alokáciu zdrojov (finančných aj ľudských) a často sa na jej realizáciu odporúča použiť súťažný dialóg, ktorému predchádzajú trhové konzultácie.

Dôležitým faktorom je tiež vyváženosť zmluvných podmienok – medzinárodne uznávaný štandard si dobrovoľne deformujeme a upravujeme zvláštnymi zmluvnými podmienkami v procese samotného verejného obstarávania. Sú to zmluvné podmienky, ktoré často nejde modifikovať a pripomienkovať.

Na Slovensku spomeniem napríklad článok 13.2 zmluvných podmienok FIDIC – Zlepšovací návrh. Niekoľko rokov sa zvláštnymi zmluvnými podmienkami obstarávateľov na Slovensku vynechával a nebolo ho možné uplatniť. Jeho aplikácia sa povolila až v posledných dvoch rokoch.

Osobitnú kapitolu tvoria pokuty, ktoré však s vyváženými zmluvnými podmienkami nemajú nič spoločné. Zásadný rozdiel medzi Slovenskou a Českou republikou je najmä v procesovaní zmien a nárokov.  Na Slovensku je postup daný v zmluve, objednávateľ však často nerešpektuje stanovené lehoty, čo vedie k neúmerne dlhému procesu schvaľovania zmien a nárokov, pričom môže nastať spomalenie alebo zastavenie výstavby – pri zásadných zmenách.

V Českej republike má Státní fond dopravní infrastruktury aj Ředitelství silnic a dálnic k dispozícii hneď niekoľko metodík, ktoré im umožňujú nastaviť plynulý priebeh procesovania zmien.   Sú to napr. Metodika pro řízení změn pri výstavbě, Česká agentura pro standardizaci, rok vydania 2020; Metodika pro správu změn díla (variací) u stavebních zakázek financovaných z rozpočtu SFDI podle smluvních podmínek FIDIC (Červené knihy) ve vztahu k úpravě zadávání veřejných zakázek, SFDI, rok vydania 01/2018. Pri jasne stanovenom postupe sa dá jednoduchšie predpokladať finančná náročnosť projektu, samotný cashflow, náklady na bankové záruky a poistenie.

Uvediem tiež posledný príklad rozdielnej aplikácie štandardných zmluvných podmienok FIDIC v obidvoch krajinách. Na Slovensku sa možnosť zálohovej platby podľa článku 14.2 nevyužíva. V Českej republike objednávateľ (ŘSD) štandardne poskytuje zálohovú platbu voči bankovej záruke.  Je to len príklad vyváženia zmluvných podmienok a uvedomenia si, aká je finančne náročná výstavba veľkých diaľničných a cestných projektov pre obidve strany.

Verejné obstarávanie

Proces verejného obstarávania je v oboch krajinách jasne zarámcovaný, či už je to u nás zákonom č. 345/2015 Z. z. (zákon o verejnom obstarávaní), alebo v Českej republike zákonom č. 134/2016 Sb. (zákon o zadávání veřejných zákazek). Je však badať rozdiely, ktoré ani tak nie sú podmienené legislatívou, ale prístupom jednotlivých obstarávateľov.

Často sme zvyknutí, a dokonca sme to aj v niekoľkých postupoch namietali, že obstarávateľ na Slovensku nekomunikuje. Neodpovedá na otázky, zbiera ich a uchádzačom zašle až väčší balík odpovedí. Štandardom v Českej republike je, že obstarávateľ komunikuje a priebežne odpovedá na otázky a zároveň primerane posúva lehotu na predkladanie ponúk.

Samozrejme, inštitút tvorby a zasielania otázok môže byť zneužitý na obštrukčné konanie, ale na to musí byť na druhej strane skúsený obstarávateľ, ktorý tieto otázky dokáže rozoznať. Bez priebežnej komunikácie s obstarávateľom v Českej republike (otázky – vysvetlenie/dodatočné informácie) by príprava väčšieho množstva cenových ponúk pre výstavbu infraštruktúry nebola možná.

To, čo nám tiež umožňuje plánovať nielen realizačné kapacity, ale aj kapacity stavebných cenárov a prípravárov, je fakt, že ŘSD každý rok veľmi transparentne zverejňuje zoznam projektov, ktoré chce v danom období súťažiť a je jednoduché dopátrať sa k informáciám o pripravenosti týchto projektov (z hľadiska projektovej dokumentácie, stavu majetkovoprávneho vysporiadania a získania povolení).

To, že spravuje okrem diaľnic a rýchlostných ciest aj cesty I. triedy, umožňuje lepšie plánovanie  dopravných prepojení, tvorbu sofistikovanejších dopravných modelov a komplexnejšiu tvorbu analýz hodnoty za peniaze (CBA). K tomu je však nevyhnutné zabezpečenie financovania, ktoré sa v Českej republike realizuje cez Státní fond dopravní infrastruktury.

Záver

Na záver musím konštatovať, že napriek podobnosti obidvoch krajín, Slovenská republika momentálne zaostáva v samotnom koncepte prípravy veľkých infraštruktúrnych projektov. Je nevyhnutné rozbehnúť projektovanie ako základ pre prípravu diaľničných úsekov a úsekov ciest I. triedy. Zároveň by bolo dobré prehodnotiť, či by nebolo vhodné zveriť koncept výstavby cestnej siete jednej organizácii a nastaviť systém plynulého zabezpečenia financovania projektov.

TEXT: Ing. Martin Chrappa
FOTO: Doprastav, a. s.

Martin Chrappa je obchodno-technickým riaditeľom spoločnosti Doprastav, a. s.

Literatúra a zdroje
1. Ministerstvo dopravy ČR: Směrnice pro dokumentaci staveb pozemných komunikací.
2. Ministerstvo dopravy SR: TP 019, Technické podmienky, Dokumentácia stavieb ciest.
3. SACE, II vydanie: Zmluvné podmienky na výstavbu pre stavebné a inžinierske diela projektované objednávateľom.
4. https://www.stuba.sk/sk/studium/statistiky-o-studiu.html?page_id=1906

Článok bol uverejnený v časopise IS 2/2024