PPP projekty v oblasti dopravy

Na Slovensku sú PPP projekty alebo projekty verejno-súkromného partnerstva známe najmä vďaka diaľničným projektom. V porovnaní s inými európskymi krajinami sa však u nás koncept PPP začal uplatňovať pomerne neskoro. Dnes je ale zrejmé, že za posledné dva roky sa Slovensku podarilo významne pokročiť a o PPP sa už nehovorí len v súvislosti s dobudovaním siete diaľnic a rýchlostných ciest, ale aj s projektmi v oblasti zdravotníctva, športu či kultúry. Ako však býva vo svete zvykom, aj u nás sa začalo uvažovať o PPP najskôr pri projektoch v oblasti dopravnej infraštruktúry.

PPP alebo verejno-súkromné partnerstvo
PPP alebo verejno-súkromné partnerstvo je pojem používaný pre dlhodobé projekty spolupráce verejného sektora so súkromným, ktorých cieľom je poskytnúť verejné služby a infraštruktúru všade tam, kde možno preukázať ich opodstatnenosť, a to s vy­užitím zdrojov a kapacít súkromného sektora.

Aby sa projekt považoval za PPP, mal by spĺňať aspoň tieto podmienky:

• poskytovanie verejnej služby,
• dlhodobý vzťah medzi verejným a súkromným sektorom vo viacerých fázach projektu,
• rozdelenie rizík medzi partnerov.

V typickom PPP projekte štát uzatvára s tzv. účelovo zriadenou spoločnosťou koncesnú zmluvu. Na Slovensku je platná zákonom obmedzená dĺžka koncesie na 30 rokov, v zahraničí však nie sú nezvyčajné koncesné obdobia na 60 i viac rokov. Na rozdiel od bežnej zákazky, pri typickom PPP súkromný partner nezabezpečuje len výstavbu alebo výstavbu a projektovanie, ale aj financovanie a prevádzku na vopred dohodnuté obdobie. Pri väčšine PPP projektov súkromný partner zodpovedá aj za financovanie, čo zároveň slúži ako významný motivačný faktor dodržania zmluvných podmienok.

Platby od štátu alebo od koncových užívateľov totiž začína prijímať až po ukončení výstavby a začatí prevádzky podľa dohodnutých parametrov. Financovanie súkromným partnerom zároveň umožňuje zabezpečiť potrebnú verejnú službu s tým, že sa náklady na výstavbu či rekonštrukciu spolu s platbami za používanie infraštruktúry rozložia na viaceré roky. Navyše, v prípade dodržania istých pravidiel, takýto projekt nemá vplyv na verejný dlh. Vo všeobecnosti by malo rozsiahlejšie zapojenie súkromného sektora viesť k vyššej pridanej hodnote verejných služieb. Účelnosť a efektívnosť PPP možno doložiť teoretickými výpočtovými modelmi, ktoré podrobne porovnávajú metódu PPP s tradičným verejným obstarávaním (tzv. Value for Money alebo hodnota za peniaze).

Rozdelenie rizík
PPP projekty sa vyznačujú aj tým, že pri nich súkromný partner preberá riziká, za ktoré obyčajne zodpovedá verejný sektor. V tomto prípade sa dodržiava zásada, že riziko preberá ten partner, ktorý ho dokáže najlepšie znášať alebo riadiť. S rozdelením rizík úzko súvisí posudzovanie vplyvu PPP projektu na verejný dlh. Podľa smernice Eurostatu z 11. februára 2004, aktíva projektu sú klasifikované ako mimobilančné, ak súkromný partner nesie riziko výstavby a zároveň riziko dostupnosti alebo riziko dopytu.

Riziko výstavby sa takmer v každom verejno-súkromnom partnerstve prenáša na súkromného partnera, pričom zahŕňa napríklad prekročenie nákladov na stavbu, oneskorenie odovzdania stavby a podobne. Riziko dostupnosti je riziko, že služba nebude dostupná podľa vopred dohodnutých parametrov (napríklad v istom množstve alebo kvalite) a riziko dopytu je riziko, či bude o službu taký záujem koncových užívateľov, ako projekt predpokladal. Okrem týchto rizík si partneri rozdeľujú aj ďalšie riziká, napríklad finančné alebo legislatívne.

Dopravné PPP projekty
PPP projekty v oblasti dopravnej infraštruktúry sa zvyčajne realizujú formou koncesnej zmluvy typu DBFO (Design-Build-Finance-Operate), čo znamená, že súkromný partner v rámci jednej zákazky zabezpečuje projektovanie, výstavbu, financovanie, prevádzku a údržbu. Pri štruktúrovaní takýchto projektov sú kľúčové najmä tri aspekty: rozdelenie rizika, spôsob platobného mechanizmu a správne nastavenie motivácie súkromného partnera. Od rozdelenia rizík medzi súkromným a verejným partnerom sa odvíja aj spôsob platobného mechanizmu. V dopravných PPP projektoch sa využívajú najmä tieto modely: reálne mýto, tieňové mýto a platba za dostupnosť.

Súkromný partner pri tzv. reálnom mýte preberá okrem rizika výstavby aj celé riziko dopytu. Projekt financuje a počas vopred dohodnutého obdobia má právo vyberať poplatky za používanie infraštruktúry priamo od koncových užívateľov. Tento model sa využíva najmä vtedy, keď možno relatívne bezpečne odhadnúť objem dopravy na obdobie trvania koncesnej zmluvy a zároveň predpokladaná výška mýta je akceptovateľná pre koncových užívateľov. Dnes sa využíva napríklad v Chorvátsku, Francúzsku či Španielsku. Vďaka viacerým negatívnym skúsenostiam však nastal v posledných rokoch odklon od reálneho mýta. Príkladom je aj maďarská diaľnica M1/M15, pri ktorej sa reálny objem dopravy ukázal výrazne nižší ako sa predpokladalo, čo donútilo koncesionára mýto zvýšiť. To však malo za následok ďalšie zníženie objemu dopravy a viedlo až k zoštátneniu projektu.

Relatívne novú formu spoplatnenia PPP projektov predstavuje tzv. tieňové mýto. Tento model sa začal využívať hlavne vo Veľkej Británii a následne aj vo Fínsku, Portugalsku a Španielsku. Na rozdiel od reálneho mýta, súkromný partner prijíma platby od verejného partnera, a to vo výške stanovenej podľa objemu dopravy. Riziko objemu dopravy sa delí medzi verejného a súkromného partnera zónovým mechanizmom. Objem dopravy je rozdelený napríklad na štyri zóny, pričom ak je objem v najnižšej zóne, je stanovená minimálna platba súkromnému partnerovi na pokrytie základných nákladov. Ak je objem vyšší, ako stanovuje horná hranica štvrtého pásma, verejný partner platí limitovanú výšku platby. Limit je stanovený tak, aby súkromný partner nebol motivovaný umelo navyšovať objem dopravy. Pri tieňovom mýte súkromný partner nesie riziko dopytu len čiastočne, čo znamená, že projekt je pre neho menej rizikový ako pri reálnom mýte. Táto metóda je vhodná najmä pri diaľniciach a cestách, pri ktorých by v prípade reálneho mýta hrozilo zníženie objemu dopravy využívaním alternatívnych ciest, alebo pri zavedení elektronického mýta.

V prípade platieb za dostupnosť verejný partner platí súkromnému vopred stanovenú fixnú platbu, pričom súkromný partner nenesie vôbec riziko dopytu, ale nesie celé riziko dostupnosti. Znamená to, že ak služba nebude dostupná v parametroch, ktoré boli zmluvne dohodnuté (napríklad pre nedostatočné odpratávanie snehu alebo pri častých opravách), účtuje verejný partner významné zrážky z platieb za dostupnosť. Tento spôsob preto vyžaduje prísny systém kontroly kvality. Zvyčajne sú platby za dostupnosť financované čiastočne z príjmov generovaných z diaľničných nálepiek alebo z príjmov elektronického mýta. Tento model sa využije aj pri slovenských PPP projektoch, používa sa aj v Maďarsku, Fínsku či vo Veľkej Británii.

Súčasným trendom je kombinácia týchto troch platobných mechanizmov. Napríklad v prípade reálneho mýta možno poskytnúť súkromnému partnerovi dotácie na prevádzku, ak objem dopravy nedosiahne minimálnu úroveň, platby za dostupnosť môžu obsahovať kompenzácie za využívanie ciest vozidlami nad 3,5 tony a podobne.

Slovenské PPP projekty
Využitie PPP pri výstavbe siete diaľnic a rýchlostných ciest zvažovala ešte predošlá vláda. Nechala si vypracovať štúdiu, v ktorej poradca navrhol využitie PPP na niektorých úsekoch. Nová vláda spočiatku neavizovala pokračovanie v príprave PPP projektov, no v roku 2007 deklarovala podporu PPP projektom a schválila verejné obstarávanie na tri tzv. PPP balíky.

Tendre na 1. a 2. balík boli vyhlásené ešte koncom roka 2007. Tretí tender na úseky D1 v okolí Žiliny, v rámci ktorého sa má postaviť najdlhší cestný tunel na Slovensku v dĺžke 7,5 km, bol vyhlásený v apríli 2008. O všetky tri tendre prejavili záujem veľké medzinárodné spoločnosti, pričom niektoré spojili svoje sily s domácimi firmami. Najrýchlejšie postúpil 2. balík, v ktorom súťažili štyria uchádzači, pričom úspešným uchádzačom sa stalo konzorcium firiem Vinci Concessions a ABN AMRO Highway. Ďalším v poradí by mal byť 1. balík,  v rámci ktorého uchádzači koncom januára predložili svoje ponuky.

Všetky tri projekty sú založené na platbách za dostupnosť a  realizujú sa  formou spomínaného modelu DBFO. Zahrnutie projektovania do koncesnej zmluvy je však otázne preto, že trasy sa už vopred zadefinovali a koncesionár nemá možnosť naplno pri dizajne projektu využiť technológie, ktoré sú mu najbližšie, čo by viedlo k zníženiu rizík projektu. V budúcnosti by bolo preto vhodné úpravou legislatívy zohľadniť tento aspekt PPP projektov.

Počas procesu príprav PPP projektov sa ukázalo ako nevyhnutné novelizovať viaceré právne predpisy, napríklad zákon č. 135/1961 o pozemných komunikáciách (cestný zákon), zákon č. 639/2004 o Národnej diaľničnej spoločnosti alebo zákon č. 523/2004 o rozpočtových pravidlách verejnej správy. V súvislosti s výkupom pozemkov bol prijatý zákon č. 669/2007 o jednorazových mimoriadnych opatreniach v príprave niektorých stavieb diaľnic a ciest pre motorové vozidlá, pričom o súlade tohto zákona s Ústavou SR rozhoduje Ústavný súd SR. V súčasnosti pripravuje Ministerstvo financií SR komplexnú analýzu legislatívneho prostredia PPP, ktorej výsledkom by mala byť ďalšia novelizácia právnych predpisov.

PPP balíky	Úseky	Celková dĺžka
1. balík	diaľnica D1: Dubná Skala – Turany, Turany – Hubová, Hubová – Ivachnová, Jánovce – Jablonov, Fričovce – Svinia	75,04 km
2. balík	rýchlostná cesta R1: Nitra západ – Selenec, Selenec – Beladice, Beladice – Tekovské Nemce, Banská Bystrica severný obchvat	51,53 km
3. balík	diaľnica D1: Hričovské Podhradie – Lietavská Lúčka, Lietavská Lúčka – Višňové, Višňové – Dubná Skala, diaľničný privádzač Lietavská Lúčka – Žilina	29,08 km

Budúcnosť PPP na Slovensku
Globálna finančná kríza ovplyvnila negatívne aj slovenské PPP projekty. Financovanie sa stalo drahšie, čo má vplyv aj na cenu, ktorú uchádzači môžu ponúknuť štátu. Banky vyžadujú vyššie záruky a preferujú krátkodobé až strednodobé úvery. Na druhej strane, PPP projekty sú relatívne bezpečné dlhodobé investície, pričom v prípade platieb za dostupnosť pri diaľniciach ide vlastne o derivát štátneho rizika. Aj vzhľadom na situáciu na finančných trhoch sa ministerstvo dopravy usiluje o spoluúčasť Európskej investičnej banky a Európskej banky pre obnovu a rozvoj v diaľničných PPP projektoch.

Rok 2009 môže byť pre PPP na Slovensku naozaj kľúčový. Úspešné uzavretie pilotných PPP projektov je veľkou výzvou pre všetky zúčastnené strany, pričom svojím rozsahom môžu mať vplyv nielen na ďalší vývoj v oblasti PPP na Slovensku, ale aj na celý región.

Irma Chmelová, M.Sc.

Irma Chmelová je výkonná riaditeľka Asociácie PPP na Slovensku.

Článok bol uverejnený v časopise Inžinierske stavby/Inženýrské stavby.