Realizácia projektu PPP na výstavbu R1 z pohľadu nezávislého dozoru

Projekt verejno-súkromného partnerstva uzatvorený medzi verejným obstarávateľom, ktorým je Ministerstvo dopravy, výstavby a regionálneho rozvoja SR, a koncesionárom, spoločnosťou Granvia, a. s., Bratislava, týkajúci sa  koncesie na projektovanie, výstavbu, financovanie, prevádzku a údržbu úsekov rýchlostnej cesty R1 Nitra – Tekovské Nemce a Banská Bystrica – severný obchvat zahŕňa štyri samostatné stavby (úseky).

• rýchlostná cesta R1 Nitra, západ – Selenec,
• rýchlostná cesta R1 Selenec – Beladice,
• rýchlostná cesta R1 Beladice – Tekovské Nemce,
• cesta pre motorové vozidlá I/66 (R1) Banská Bystrica – severný obchvat.

Výsledkom tejto etapy výstavby bude vybudovanie rýchlostnej cesty kategórie R22,5/120 s celkovou dĺžkou 51,6 km a celkovým počtom 831 stavebných objektov, z toho 81 mostov v celkovej dĺžke 7 km, 10 mimoúrovňových križovatiek, viac ako 450 objektov preložiek sietí – vyvolaných úprav, zemné práce v objeme 5 miliónov m³, 1 100 000 m² vozovky, 127 km zvodidiel a 32 km protihlukových stien. Na začiatku je trasa napojená na úsek R1 Trnava – Nitra a na konci sa napája na už vybudovaný úsek R1 Tekovské Nemce – Žarnovica. Súčasťou výstavby je Stredisko správy a údržby rýchlostných ciest Selenec a obojstranné odpočívadlo Tekovské Nemce. Hlavným cestným objektom stavby cesty pre motorové vozidlá I/66 (R1) Banská Bystrica – severný obchvat stavby je preložka cesty I/66 (R1) dĺžky 5,671 km a dominantou stavby je 23 mostných objektov, situovaných prevažne v priestore mimoúrovňových križovatiek (Kostiviarska, Rudlová, Bánoš a Cementáreň).

Podmienky vychádzajúce z koncesnej zmluvy
Za podmienok uvedených v koncesnej zmluve má koncesionár výlučné právo a záväzok vypracovať projektovú dokumentáciu, realizovať stavebné práce, financovať, prevádzkovať a vykonávať údržbu predmetnej cestnej komunikácie a vyvolaných úprav.

Vo výberovom konaní na koncesiu bolo 15. 12. 2008 vybrané konzorcium Vinci Concessions. Spolu so svojím spolufinancujúcim partnerom Meridiam Infrastructure založili pre pripravovaný projekt novú akciovú spoločnosť Granvia, a. s., so sídlom v Bratislave – budúceho koncesionára. Koncesná zmluva bola podpísaná 23. 3. 2009, pričom jej účinnosť bola viazaná na termín finančného uzatvorenia projektu. Celková výška investícií predstavuje 1,2 miliardy eur, z toho náklady na výstavbu sú 900 miliónov eur. Po uvedení stavby do prevádzky sa budú „požičané“ finančné prostriedky splácať koncesionárovi a jeho prostredníctvom veriteľom projektu. Ročná platba predstavuje 125,3 milióna eur, pričom jej výšku priamo ovplyvňuje kvalita poskytovaných služieb, t. j. zabezpečenie nepretržitej a bezpečnej premávky na celom koncesovanom úseku.
Dňom, keď zástupcovia Európskej banky pre obnovu a rozvoj, 12 komerčných bánk, zástupcovia koncesionára, verejného obstarávateľa a nezávislého dozoru podpísali pristúpenie ku koncesnej zmluve, sa stal 27. august 2009. Na druhý deň (28. 8. 2009) sa začala výstavba.

Nezávislý dozor
Zmluva na výkon činnosti nezávislého dozoru pre predmetný projekt PPP bola uzatvorená dňa 27. 8. 2009 medzi nezávislým dozorom – ARCADIS Geotechnika a. s., Organizačná zložka Slovensko, a zástupcom veriteľov projektu (financujúcich subjektov) a koncesionárom. V zmysle definície koncesnej zmluvy znamená nezávislý dozor nezávislú osobu s medzinárodnými a lokálnymi skúsenosťami, vymenovanú a schválenú verejným obstarávateľom na dozor nad prácami a službami koncesionára. Hlavnými úlohami nezávislého dozoru v etape výstavby je kontrolná činnosť projektovej prípravy, osvedčovanie priebehu stavebných prác, sledovanie dodržiavania zásad BOZP a ochrany životného prostredia, kontrola kvality prác, dodržiavanie práv tretích osôb a plnenie podmienok koncesnej zmluvy v zmysle legislatívneho rámca SR. Po ukončení výstavby je povinnosťou nezávislého dozoru počas troch rokov záručnej lehoty dôsledne sledovať stavebno-technický stav konštrukcií jednotlivých vybudovaných stavebných objektov, pričom naďalej pôsobí v pozícii arbitra pri rozhodnutiach o navrhnutých nápravných opatreniach pri prípadných zistených nedostatkoch. Náprava musí byť vykonaná bezodkladne, a to z prostriedkov koncesionára.

V etape prevádzky nezávislý dozor kontroluje činnosť koncesionára a jej súlad s požiadavkami obstarávateľa na požadovaný rozsah a kvalitatívne parametre poskytovaných služieb. Na mesačnej báze osvedčuje plnenie stanovených kritérií pre koncesionárom uplatňovanú tzv. cenu za dostupnosť R1.

Verejno-súkromné partnerstvo
Skratka PPP z anglického Public Private Partnership znamená verejno-súkromné partnerstvo. Žiaľ, v laickej a často aj odbornej verejnosti v našej krajine sa skôr prekladá ako „pekelne predražené projekty“. Za obdobie dvoch rokov participácie na uvedenom projekte by sme skôr navrhovali skratku NNN: N – ako nedôvera, N – ako neznalosť prostredia, N – ako nedostatočná príprava na projekty verejno-súkromného partnerstva.

Nedôvera je spojená najmä s otázkami financií. Náklady na etapu výstavby projektu sú fixne stanovené zmluvou. Je v kompetencii koncesionára navrhnúť zmeny konštrukčného riešenia a technologických postupov rozhodujúcich stavebných objektov, pri ktorých, samozrejme, hľadá optimálne riešenia nielen s cieľom urýchliť výstavbu, ale aj získať ekonomické výhody. Snaha o úsporu finančných prostriedkov v procese výstavby je vlastná každému zhotoviteľovi. Úspešnosť týchto zmien na strane koncesionára je podmienená schválením nezávislým dozorom a prijatím zmien zo strany verejného obstarávateľa. Na preukázateľných úsporách sa štát podieľa v pomere 50 : 50.

Prax z posledného obdobia ukazuje, že v procese verejného obstarávania, najmä v oblasti realizácie stavebných prác cestnej dopravnej infraštruktúry, ponúkajú uchádzači cenu prác v hodnote asi 50 % z predpokladanej ceny, ktorú si stanovil obstarávateľ. V tejto súvislosti si treba položiť otázku, či sú vlastne k dispozícii reálne predpoklady výšky finančných nákladov jednotlivých pripravovaných investičných akcií. Vieme objektívne pripravovať plány rozvoja dopravnej infra­štruktúry, ak pracujeme s nie práve korektnými údajmi? Je teda možné hodnotiť, či aj v prípade projektu PPP ide o predražený projekt, ak nemáme k dispozícii vierohodný porovnávací variant?

Prejavy nedôvery sme zaznamenali aj k našej činnosti nezávislého dozoru. Výberové konanie na túto pozíciu prebiehalo takmer rok, ale… Zabezpečovali ho veritelia projektu, preto mnohé inštitúcie (ako aj neúspešní uchádzači) spochybňujú našu nezávislosť. Kto má však väčšie právo vybrať si dozor nad čerpaním peňažných prostriedkov ako ten, kto ich požičiava? Napokon, aj v procese klasického verejného obstarávania si dodávateľa požadovaných prác alebo služieb vyberá investor. Je vari objektívnejší? Viacero nepriaznivých výsledkov verejného obstarávania vyzýva k opatrnosti. Z vlastnej skúsenosti môžeme potvrdiť, že prísne kritériá, ktorým sme boli podrobení pri výberovom konaní, by bolo vhodné uplatniť aj v procese verejného obstarávania. Cena prác naozaj nie je postačujúcim kritériom na dosiahnutie požadovaného výsledku a úrovne kvality. V tomto kontexte považujeme za vhodné analyzovať aj cenu celého projektu PPP.

Neznalosť prostredia, v ktorom sa projekt PPP realizuje, môže čiastočne ovplyvňovať jeho plynulý priebeh. Projekt R1 realizuje francúzsky koncesionár a realita ukázala, že viac ako skúsenosti z realizácie projektov PPP v zahraničí je potrebná znalosť technických predpisov, noriem a všetkých legislatívnych ustanovení platných v SR. Stavebnej konštrukcii je jedno, kto a za aké peniaze ju stavia a akým jazykom sa pri nej komunikuje. Podstatné je návrh zložitých konštrukcií a ich realizáciu uskutočňovať podľa platných technických noriem a predpisov. Súčasťou povinností koncesionára je dodávka projektových prác na realizáciu stavby, ako aj celá inžinierska činnosť súvisiaca s prípadnými zmenami stavby pred jej dokončením, prípravou podkladov na majetkovoprávne vyrovnanie príslušných nehnuteľností, a najmä s proce­durálnymi postupmi pri uvádzaní stavieb do prevádzky. V týchto súvislostiach funguje nezávislý dozor ako hlavný metodik.

Na základe získaných skúsenosti si dovolíme konštatovať, že najdôležitejším ukazovateľom úspešnosti projektov PPP je dostatočná a kvalitná príprava projektu, a to najmä zo strany obstarávateľa. Pri jasnej technickej koncepcii cestnej siete je možná kvalitná projektová príprava, čo v konečnom dôsledku eliminuje predkladanie akýchkoľvek zmien zo strany koncesionárov (respektíve dodávateľov). Tým možno vyrokovať objektívnu cenu stavebných nákladov projektu, od ktorej sa následne odvíja cena peňazí, t. j. úrokové sadzby kofinancujúcich bánk a podobne. Obstarávateľ, ktorý koná v záujme štátu, by mal disponovať dostatočnými vlastnými odbornými kapacitami, pretože riadenie uvedených projektov je náročné pre každú zúčastnenú stranu. Znalosti technickej špecifikácie projektu a reálnej investičnej náročnosti sú zárukou úspešných výsledkov koncesného dialógu, ako aj vylúčenia prvkov nedôvery medzi budúcimi zmluvnými partnermi, ktorí by mali dlhodobo spolupracovať. Nie je teda najvhodnejším riešením zabezpečovať všetky riadiace a kontrolné činnosti externými poradcami. Tento spôsob takisto zvyšuje náklady na realizáciu projektu.

Projekt PPP na výstavbu a prevádzku rýchlostnej cesty R1 je prvým svojho druhu a svojím rozsahom rieši v súčasnosti najväčšie investičné dielo cestnej infraštruktúry v Slovenskej republike. Aj keď sme poukázali na niektoré problémy pri jeho realizácii, radi konštatujeme, že táto forma financovania má nesporné výhody. Vysokým prínosom je napríklad bezproblémový a pravidelný finančný tok, na ktorý stavebné firmy u nás neboli doteraz zvyknuté. Odmenou je aj historicky najkratšia lehota výstavby 25 mesiacov, výsledkom ktorej bude uvedenie takmer 46 km rýchlostnej cesty do predčasného používania.

Skúsenosť ukazuje, že pri kvalitnej odbornej príprave a korektnej spolupráci partnerov z verejného aj súkromného sektoru sú projekty PPP nesporne impulzom urýchlenia procesu prípravy a výstavby, ako aj skvalitňovania prevádzky cestnej infraštruktúry.

TEXT: Ing. Nora Badíková
FOTO: Martin Ličko

Nora Badíková je projektová manažérka projektu PPP a pracuje v spoločnosti ARCADIS Geotechnika a. s., Organizačná zložka Slovensko.

Článok bol uverejnený v časopise Inžinierske stavby/Inženýrské stavby.